Processo n.º 24120/19.9YIPRT.E1
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Sumário:
É admissível o recurso ao procedimento de injunção
visando cobrar crédito emergente da execução de contrato público. Se for
deduzida oposição, a competência para o julgamento da acção cabe aos tribunais
administrativos, seguindo-se a forma de processo declarativo, prevista no
artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
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CJS,
Lda., apresentou requerimento de injunção contra Município de (…) com vista à cobrança de um crédito no
montante de € 186.376,54, resultante da execução de quatro contratos de
fornecimento de bens ou serviços no período compreendido entre 02.08.2017 e
07.03.2019. A requerente indicou o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal como
sendo o competente na hipótese de o processo ser objecto de distribuição.
O requerido deduziu oposição, na qual invocou a
inadequação do procedimento de injunção devido ao facto de o crédito invocado
emergir, não de uma transacção comercial abrangida pelo Decreto-Lei n.º
32/2003, de 17.02, mas sim de um contrato administrativo, sujeito às especiais
normas da contratação pública. O requerido invocou ainda a incompetência do
Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal em razão da matéria, considerando que,
nos termos do disposto na al. f) do artigo 4.º do ETAF, a competência para
dirimir o litígio cabe à jurisdição administrativa.
Em face da oposição, os autos foram distribuídos ao
Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal.
Notificada do teor da oposição, a autora exerceu o
contraditório, dizendo, em síntese, o seguinte: 1) O Decreto-Lei n.º 32/2003,
de 17.02, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 62/2013, de 10.05, o qual “faz
abranger, pelo procedimento de injunção, também os atrasos de pagamento devidos
em contratos públicos, desde que iniciados depois da sua entrada em vigor”,
pelo que não se verifica a invocada inadequação do procedimento de injunção; 2)
Da adequação do procedimento de injunção resulta a competência material dos tribunais
judiciais em caso de oposição, pois a forma de processo comum é deles
exclusiva; 3) O réu deverá ser condenado em multa e indemnização por litigância
de má-fé.
O réu pronunciou-se sobre o pedido de condenação em
multa e indemnização por litigância de má-fé, pugnando pela sua improcedência.
Em seguida, o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal
proferiu decisão em que se declarou incompetente em razão da matéria,
absolvendo o réu da instância.
A autora recorreu desta decisão, tendo formulado as seguintes
conclusões:
I. O tribunal a
quo declarou-se materialmente incompetente para julgar o presente litígio
por se tratar de uma transacção comercial emergente de um contrato público.
II. O mesmo tribunal ordenou a pronúncia das partes
quanto ao pedido de litigância de má fé apresentado pela requerente, tendo
omitido a decisão quanto a este pedido.
III. O regime do Decreto-Lei n.º 62/2013 de 10 de Maio
(“DL n.º 62/2013”), que reformou o procedimento de injunção, aplica-se a
atrasos de pagamento no âmbito de transacções comerciais, independentemente da natureza
do contrato de que emergem (agora fazendo aplicar aquele mesmo regime também a
contratos públicos).
IV. Este âmbito de aplicação resulta da interpretação
conjugada das disposições dos n.ºs 1, do art.º 2.º, da alínea b) do art.º 3.º,
do n.º 1 do art.º 10.º e do art.º 14 (a
contrario sensu), todos do DL N.º 62/2013.
V. No âmbito deste regime, são os tribunais judiciais
os competentes para conhecer do processo em caso de oposição, uma vez que o diploma
se refere a “processo comum” enquanto forma de processo exclusiva dos tribunais
judiciais, distinguindo-se: por um lado, do “processo especial”, forma
alternativa nos tribunais judiciais – quis o legislador afastar a possibilidade
de conversão em acção especial para cumprimento de obrigações pecuniárias e,
por outro lado, do “processo declarativo” próprio dos tribunais administrativos
e fiscais (que corresponde hoje à sua forma única) – mesmo na anterior versão
do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), em vigor à data
da elaboração do DL n.º 62/2013, se referia a Lei ao “processo de declaração”,
nas formas “ordinária”, “sumária” e “sumaríssima” (35.º/1 do CPTA naquela
redacção), nunca comum.
VI. Em suma: quisesse o legislador remeter a resolução
destes casos, em simultâneo, para os tribunais administrativos e fiscais e ter-se-ia
referido também a “processo de declaração/declarativo” e “conforme os casos”,
VII. Ora, o legislador não o fez, não podendo fazê-lo
agora o aplicador-intérprete, por força do número 3 artigo 9.º do Código Civil
(«na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o
legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento
em termos adequados») – o legislador quis escrever o que se lê:
VIII. Os tribunais administrativos são incompetentes
para julgar causas emergentes do processo de injunção, independentemente da
natureza do contrato, uma vez que o objecto é sempre o mesmo: dívidas resultantes
de transacções comerciais;
IX. O tribunal competente para apreciar o presente
processo é o mesmo a quem se dirige o requerimento de injunção: o Tribunal
Judicial da Comarca de Setúbal, aplicando-se-lhe, após a oposição do requerido,
a forma de processo comum, que só existe no processo civil.
X. Em resposta à oposição do réu, a autora peticionou,
ainda, a condenação daquele por litigância de má fé tendo, posteriormente, o tribunal
a quo ordenado a notificação do réu a
fim de este se pronunciar quanto a essa pretensão, apesar de, na sentença
recorrida, não se pronunciar quanto a essa pretensão.
XI. Pelo exposto, a sentença recorrida, ao determinar
incompetente o tribunal a quo para
decidir o litígio, interpretou erradamente a legislação e, por isso, violou os
arts. 10.º/4 do DL n.º 62/2013, 35.º/1 e 9.º/3 do CPTA.
XII. De acordo com as referidas normas, deveria o
tribunal a quo ter-se considerado
competente para decidir o litígio.
XIII. O art. 615.º, n.º 1, al. d) do Código de
Processo Civil prevê a nulidade da sentença nos casos de omissão de pronúncia,
isto é, quando o juiz «(…) deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse
apreciar (…)».
XIV. Conforme se retira do acórdão do Supremo Tribunal
de Justiça de 03-10-2017 (Revista n.º 2200/10.6TVLSB.P1.S1 - 1.ª Secção): «A
expressão «questões» prende-se com as pretensões que os litigantes submetem à apreciação
do tribunal e as respectivas causas de pedir e não se confunde com as razões
(de facto ou de direito), os argumentos, os fundamentos, os motivos, os juízos
de valor ou os pressupostos em que as partes fundam a sua posição na
controvérsia.»
XV. Ora, no momento em que o tribunal a quo ordenou notificar o réu para este
se pronunciar sobre a referida pretensão da autora, considerando-se (como é)
competente para decidir sobre esse pedido, ainda que não se considerasse
competente para o pedido principal.
XVI. Face ao exposto, sendo competente para decidir
essa pretensão, a sua não apreciação constitui nulidade da sentença, nos termos
do art. 615.º, n.º 1, al. d), do CPC.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O recurso foi admitido.
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As questões a resolver são as seguintes:
1 – Nulidade da decisão recorrida;
2 – Admissibilidade da injunção quando o crédito tenha
origem num contrato público;
3 – Tribunal competente;
4 – Litigância de má-fé.
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Os factos relevantes para a decisão do recurso são os
acima enunciados.
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1 – Nulidade da decisão recorrida:
A recorrente sustenta que a decisão recorrida é nula,
nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, porquanto não se pronunciou
sobre o pedido de condenação do recorrido em multa e indemnização por
litigância de má-fé.
O artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, estabelece que
a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que
devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento. Ou
seja, no fundo, quando o juiz não cumpra o disposto no n.º 2 do artigo 608.º do
CPC, que dispõe que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham
submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada
pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas
pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de
outras.
No caso dos autos, atento o disposto no n.º 2 do
artigo 608.º do CPC, o tribunal a quo
tinha o dever de decidir o pedido de condenação por litigância de má-fé
formulado pela autora. A circunstância de se ter julgado materialmente
incompetente para o julgamento da acção, absolvendo o réu da instância, não o
eximia de decidir aquele pedido. Não o tendo feito, a decisão recorrida padece
da nulidade prevista na 1.ª parte do artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC.
Atenta a regra da substituição ao tribunal a quo, estabelecida no artigo 665.º, n.º
1, do CPC, o tribunal ad quem deverá decidir
o referido pedido. Fá-lo-á no ponto 4.
2 – Admissibilidade da injunção quando o crédito tenha
origem num contrato público:
O artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 62/2013, de
10.05, estabelece que este diploma se aplica a todos os pagamentos efectuados como
remuneração de transacções comerciais. O artigo 3.º define transacção comercial
como aquela que ocorre entre empresas ou entre empresas e entidades públicas,
destinada ao fornecimento de bens ou à prestação de serviços contra remuneração
[al. b)], e entidade pública como uma entidade adjudicante definida no artigo
2.º do Código dos Contratos Públicos [al. c)]. O artigo 5.º regula as
transacções comerciais entre empresas e entidades públicas.
O artigo 2.º, n.º 1, al. c), do Código dos Contratos
Públicos, considera as autarquias locais como entidades adjudicantes.
É, pois, fora de dúvida que os créditos invocados pela
recorrente contra o recorrido resultam de transacções comerciais para os
efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 62/2013.
Consequentemente, é admissível o recurso ao
procedimento de injunção por parte da recorrente. Estabelece-o expressamente o
artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 62/2013, de acordo com o qual o atraso de pagamento em transações comerciais, nos termos
previstos nesse diploma, confere ao credor o direito a recorrer à injunção,
independentemente do valor da dívida. Chega-se à mesma solução através da
conjugação do disposto nos artigos 13.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
62/2013, segundo o qual as remissões legais ou
contratuais para preceitos do Decreto-Lei n.º 32/2003, de 17.02, se consideram
efectuadas para as correspondentes disposições daquele diploma, relativamente
aos contratos a que o mesmo é aplicável nos termos do artigo seguinte, e 7.º do
Decreto-Lei n.º 269/98, de 01.09, que define a injunção como a providência que
tem por fim conferir força executiva a requerimento destinado a exigir o
cumprimento das obrigações a que se refere o artigo 1.º do diploma preambular,
ou das obrigações emergentes de transacções comerciais abrangidas pelo
Decreto-Lei n.º 32/2003, de 17.02.
Note-se, por fim, que a decisão recorrida
não pôs em causa a admissibilidade do recurso ao procedimento de injunção por
parte da recorrente. Não retirou dessa admissibilidade foi a consequência que a
recorrente pretende ao nível da competência do tribunal em razão da matéria.
Tratamos desta questão no número seguinte.
3 – Tribunal competente:
A recorrente sustenta a tese de que a competência para
o julgamento da acção emergente da dedução de oposição ao procedimento de
injunção cabe, em qualquer caso, aos tribunais judiciais, e nunca aos tribunais
administrativos, apelando ao disposto no artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
62/2013, o qual dispõe que, para valores superiores a
metade da alçada da Relação, a dedução de oposição e a frustração da
notificação no procedimento de injunção determinam a remessa dos autos para o
tribunal competente, aplicando-se a forma de processo comum. Segundo a
recorrente, a referência à forma de processo comum inculca que a competência
cabe sempre aos tribunais judiciais, pois esta forma de processo é deles
exclusiva. Se pretendesse atribuir a competência em causa aos tribunais
administrativos quando se tratasse de transacções comerciais emergentes de
contratos públicos, o legislador teria previsto a aplicabilidade do “processo
declarativo”, previsto no artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Conclui a recorrente que os tribunais administrativos são sempre incompetentes
para julgar causas emergentes do processo de injunção, independentemente da
natureza do contrato, uma vez que o objecto é sempre o mesmo: dívidas
resultantes de transacções comerciais.
A recorrente não tem razão.
As questões relativas à delimitação da competência
material dos tribunais administrativos face aos tribunais judiciais têm de ser
resolvidas com base nas normas jurídicas que regulam essa competência, que a
recorrente pura e simplesmente ignora na sua argumentação.
Resulta dos artigos 211.º,
n.º 1, da Constituição, e 64.º do CPC, que a competência material dos tribunais
judiciais é residual: nela se compreendem as causas que não sejam atribuídas a
outra ordem jurisdicional. Portanto, se houver norma que atribua competência
aos tribunais administrativos para o julgamento de determinada causa, estará
afastada a competência dos tribunais judiciais.
A norma que define o âmbito da competência material dos
tribunais administrativos e fiscais é o artigo
4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Interessa-nos o
disposto na alínea e) do n.º 1, de acordo com a qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a
apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas à validade de
actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos
administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da
legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público
ou outras entidades adjudicantes. Esta norma inclui, pois, no âmbito da
competência material dos tribunais administrativos e fiscais, a apreciação de litígios que tenham por objecto questões
relativas à execução de contratos celebrados nos termos da legislação sobre
contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras
entidades adjudicantes.
Perante esta norma, que tem como escopo
precisamente a delimitação da competência material dos tribunais administrativos e fiscais, é claro que
o julgamento da presente acção se enquadra nessa mesma competência. Estamos
perante créditos que, sem prejuízo de serem qualificados como resultantes de
transacções comerciais nos termos definidos pelo Decreto-Lei n.º 62/2013, emergem
da execução de contratos celebrados nos termos da
legislação sobre contratação pública, por uma pessoa colectiva de direito
público.
Não é a circunstância de o artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei
n.º 62/2013 falar em “processo comum” e não em “processo
declarativo” que afasta a aplicabilidade da norma fundamental sobre a
competência dos tribunais administrativos e fiscais, que é o citado artigo
4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Trata-se de mera
flutuação terminológica, que não tem a consequência que a recorrente dela
pretende retirar em matéria de delimitação da competência material dos
tribunais administrativos e fiscais, solução essa que, saliente-se,
constituiria uma significativa e injustificada distorção das regras gerais
sobre tal competência.
Diga-se, por último, que a jurisprudência dos
tribunais administrativos que conhecemos sobre a questão que nos ocupa é
unânime no sentido de que a competência material destes últimos não é afastada
pela circunstância de o crédito emergente da execução de contrato público ter
sido reclamado através do procedimento de injunção, seguindo-se, na hipótese de
haver oposição, o processo declarativo previsto no artigo 35.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos –
acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Sul de 07.11.2013 (proc. n.º
09992/13; relator: Paulo Pereira Gouveia), 05.06.2014 (proc. n.º 10080/13;
relator: Rui Pereira); 26.02.2015 (proc. 08987/12; relatora: Helena Canelas) e
09.05.2019 (proc. n.º 105/12.5BELLE; relatora: Alda Nunes); acórdãos do
Tribunal Central Administrativo do Norte de 11.02.2015 (proc. n.º
0047/14.5BEBRG; relator: Rogério Martins) e 06.11.2015 (proc. n.º 280/12.9
BEBRG; relatora Helena Ribeiro).
Concluindo este ponto, o Tribunal Judicial da Comarca de
Setúbal é materialmente incompetente para o julgamento desta acção, não
merecendo censura a decisão recorrida na parte em que declarou essa
incompetência e, em consequência, absolveu o réu da instância.
4 – Litigância de má-fé:
Na sua oposição, o recorrido invocou a inadequação do
procedimento de injunção e a incompetência do Tribunal Judicial da Comarca de
Setúbal em razão da matéria. O primeiro meio de defesa é improcedente, mas o
segundo procede e, por si só, inviabiliza a presente acção. Sendo assim, não há
fundamento para concluir que a dedução de oposição por parte do recorrido tenha
constituído um expediente dilatório, destinado a adiar o pagamento, como a
recorrente alega, improcedendo o pedido de condenação do recorrido em multa e
indemnização por litigância de má-fé.
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Decisão:
Delibera-se, pelo
exposto:
-
Suprir a nulidade da decisão recorrida por omissão de pronúncia, julgando improcedente
o pedido, formulado pela recorrente, de condenação do recorrido em multa e
indemnização por litigância de má-fé;
-
Confirmar a decisão recorrida em tudo o mais, julgando o recurso improcedente;
-
Condenar a recorrente nas custas.
Notifique.
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Évora, 07 de Maio de 2020
Vítor
Sequinho dos Santos (relator)
1.º
adjunto
2.º adjunto